Décidément, je ne me moquerai plus. La législation sur les archives part dans tous les sens, et il serait périlleux de faire l'histoire des archives en France à partir des seules lois. Comme ce qui nous intéresse ici est plus le débat que le contenu exact de la législation, ce n'est pas bien grave, mais le moins qu'on puisse dire c'est que tout cela n'est pas de tout repos.
Commençons par corriger un peu Madame le ministre de la culture, qui allait un peu vite en besogne en commençant en 1794. En effet, la création stricto sensu des archives nationales date du 7 septembre 1790. Comme le Moniteur de cette époque n'est pas disponible en ligne, rabattons nous sur les Archives Parlementaires, disponible cette fois-ci, sur Gallica. La discussion à la Constituante s'engage le 4 septembre 1790. Dès le début, Regnaud souhaite que la discussion soit ajournée : la nouvelle administration doit d'abord être complètement dessinée, avant qu'on puisse agencer un service d'archive[1]. Cela peut paraître logique. Mais la réponse de Goupil paraît plus sensée encore :
Révoquer en doute si une grande nation doit avoir des archives me semble une dérision. (...) En Angleterre, la Tour de Londres est un véritable dépôt, dont Rickmer a extrait dix volumes in-folio, formant le recueil des actes de la nation. (...) Le chancelier d'Aguesseau, qui, à tous les talents, joignait l'amour de l'exactitude, voulut former un recueil de toutes les pièces qui composaient les lois sur les eaux et forêts de France ; non seulement, il ne put trouver les originaux, mais toutes les éditions se sont trouvées différentes; il en fit demander des copies dans toutes les provinces : le parlement de Rouen put seul lui fournir le recueil qu'il demandait ; le parlement de Rouen avait perdu un manuscrit de la coutume de Normandie ; on le cherchait depius vingt ans, lorsqu'il fut retrouvé dans une cave. [2]
Foucault estime quant à lui qu'il est inutile de construire un dépôt central : il faut laisser les archives où elles sont. "Les municipalités forment 46.000 dépôts d'archives". La construction du dépôt serait, en outre, couteuse. Mais, décidément, on ne veut pas de l'ajournement. Le débat qui suit n'a pas grand intérêt, et porte sur des questions très conjoncturelle (possibilité d'être député et archiviste, traitement de l'ingénieur qui a réalisé la division du royaume en département, etc.).
Hélas, le 7 septembre ne sera guère plus passionné : l'essentiel de la discussion porte sur le traitement de l'archiviste. En fait, ces questions ne passionnent guère, parce que la question des archives était gérée par Armand-Gaston Camus, globalement très estimé de ses collègues, et qu'il y avait un service d'archive de fait depuis le juillet 1789. Robespierre fait valoir que "ce n'est pas de M. Camus qu'on discute", et estime que la dignité de la mission d'archiviste mérite un bon salaire. On s'accorde finalement sur 6.000 livres. Le reste du texte passe sans débat.
Les évolutions apparentes de la législation, entre 1794 et 1979
Il convient, pour donner un peu d'épaisseur à notre analyse, de voir l'évolution de la notion d'archives à travers les législations successives. Le sujet étant démesurément vaste, nous allons nous concentrer pour le moment sur trois lois : celle de 1790, celle de 1794 (billet précédent), celle de 1979 (dont la plupart des dispositions sont maintenant dans le livre II du Code du patrimoine, qui va être modifiée par la loi de 2008). Pour mieux les comparer, je vous propose un petit tableau réalisé par mes soins[3]. La loi de 1979 est la première loi d'envergure sur les archives nationales depuis 1794-1796, enfin, si on en croit la ministre.
Comme souvent en droit, et comme souvent avec la Révolution française, ce qui est écrit n'est pas tout à fait conforme à la réalité. Le mieux est encore de commencer par l'évolution, entre 1790 et 1979, de la législation. On constate d'abord que la notion même d'archive s'est élargie considérablement, depuis la loi de 1790 :
Les archives nationales sont le dépôt de tous les actes qui établissent la Constitution du royaume, son droit public, ses lois et sa distribution en départements. (art. 1)
La loi de 1794, qui, énumérant concrètement ce que signifie l'article 1er de la loi précédente, ajoute :
Tout ce que le corps législatif ordonnera d’y déposer. Au corps législatif seul appartient d’ordonner le dépôt aux archives. (art. 2)
Et enfin la loi de 1979, qui, avant de procéder elle même à une énumération, définit largement :
Les archives sont l'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par toute personne physique ou morale, et par tout service ou organisme public ou privé, dans l'exercice de leur activité.
La conservation de ces documents est organisée dans l'intérêt public tant pour les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, que pour la documentation historique de la recherche. (art. 1)
Cet élargissement explique également l'accroissement considérable du personnel. Le système d'archive de la loi de 1790, en effet, crée une administration de 5 personnes (plus une pour l'entretien, non mentionnée dans mon tableau comparatif), plus des extras éventuels. Le système de 1794 prévoit 3 agents par département et jusqu'à 9 agents à Paris. Dans la mesure où les départements riches en archives peuvent recevoir 9 agents également, on obtient environ 333 personnes (en prenant les 86 départements de 1791, auxquels je soustraits les 14 parlements - Paris compris - d'Ancien Régime, qui sont probablement ceux dont le dépôt ). En 2005, les archives employaient 4946 personnes (personnel d'Etat et territorial joint). On notera aussi la différence entre le personnel perçu comme temporaire dans la loi de 1794 (contrats de 6 mois) et le statut particulier de la fonction publique dont jouissent aujourd'hui les archivistes. (Pour plus de détail, voir le tableau, catégorie fonction publique et archives).
Mais l'élargissement des archives n'explique pas, à lui seul, l'élargissement de la fonction publique du traitement des archives. En plus d'un accroissement quantitatif, l'administration des archives a vu ses pouvoirs considérablement accrus ; elle avait essentiellement un rôle de tri et d'information, les décisions majeures étant réalisées par le Comité des archives. En d'autres termes, le corps législatif disposait de vastes pouvoirs sur les archives. Ce qui s'est produit progressivement entre 1794 et 1979, c'est une dépolitisation progressive du monde des archives, ou, pour être plus exact, un rôle croissant accordé à l'administration. Le peu de normes produites par le législateur entre 1794 et 1979 a laissé une vaste place à l'administration.
Un autre élargissement essentiel, celui de la notion d'intérêt historique. On trouve déjà cette idée dans la loi de 1794 :
Le comité fera trier dans tous les dépôts de titres, soit domaniaux, soit judiciaires, soit d’administration, comme aussi dans les collections et cabinets de tous ceux dont les biens ont été ou seront confisqués, les chartes et manuscrits qui appartiennent à l’histoire, aux sciences et aux arts, ou qui peuvent servir à l’instruction, pour être déposés, savoir : à Paris à la Bibliothèque Nationale, et dans les départements à celle de chaque district ; et les états qui en seront fournis aux comités des archives seront par lui transmis au comité d’instruction publique. (art. 12)
Mais la place laissée à "l'intérêt historique" est globalement menacée par l'ampleur du procédé de destruction programmé. Trois articles mentionnent nettement la nécessité "d'anéantir" certaines pièces, notamment l'article 9 de la loi de 1794 :
Seront dès à présent anéantis :
1° les titres purement féodaux ;
2° ceux qui sont rejetés par un jugement contradictoire dans la forme prescrite des décrets ;
3° ceux qui, n’étant relatifs qu’à des domaines déjà recouvrés et aliénés, seront reconnus n’être plus d’aucune utilité ;
4° ceux qui contiennent des domaines définitivement adjugés depuis 1790 ; (art. 9)
On peut se demander, du reste, s'il n'y a pas un conflit potentiel entre l'article 12 et l'article 9. Les "titres purement féodaux" de l'article 9 ne sont-ils pas des "chartes et manuscrits qui appartiennent à l’histoire" ? A l'inverse, la notion d'intérêt historique est beaucoup plus présente dans la loi de 1979. Elle prévoit certes, elle aussi, des modalités de destruction, comme dans les articles 4 et 4-1 :
Les documents dépourvus d'intérêt administratif et historique, destinés à l'élimination.
Mais on le voit, la notion "d'intérêt historique", pour vague qu'elle puisse être, n'existe pas moins. D'autant que des garanties fortes ont été ajoutées pour prévenir la destruction :
Toute destruction d'archives classées est interdite. (art. 15)
La violation de cette disposition vous fait encourir une peine de 4500 euros, voire 9000 si la valeur des archives était très importante.
Mais surtout, la loi de 1979 modifie profondément la notion d'archive : l'invention progressive de la notion de patrimoine, et le progrès de la reconnaissance de l'intérêt historique, a aboutit à la création d'une définition assez souple des archives, afin de mieux les protéger. En effet, contrairement à la loi de 1794 qui ne connaît d'archives que publiques (tout en créant des dispositions visant à récupérer des archives intéressant le domaine public "à peine d’être déclarés suspects", voyez l'article 23 de cette loi$$On trouvera des dispositions similaires dans la Loi relative à la reconstitution des actes de l'état civil de Paris, du 25 février 1872, voyez ce lien, et notamment les articles 6 et 7), distinguée entre archives publiques et privées. Les archives privées reçoivent un statut particulier, et ne peuvent être exportées, détruites ou dégradées ; en cas d'aliénation d'archives privées, l'administration doit être informée ; en cas de vente aux enchères, les administrations ont un droit de préemption.
Mais Madame le ministre souligne aussi que la loi de 1794 fut grande car :
L'article 37 pose pour la première fois le principe de la libre communicabilité aux archives.
Certes ! L'article en question dispose bien que :
Tout citoyen pourra demander dans tous les dépôts, aux jours et aux heures qui seront fixés, communication des pièces qu’ils renferment ; elle leur sera donnée sans frais et sans déplacement, et avec les précautions convenables de surveillance. Les expéditions ou extraits qui en seront demandées seront délivrés à 15 sous du rôle.
Du reste, le principe de la publicité des archives était déjà établi par la loi de 1790, qui avait même prévu les mesures de protection assorties :
Les archives seront ouvertes, pour répondre aux demandes du public, trois jours de la semaine, depuis neuf heures du matin jusqu’à deux heures, et depuis cinq heures après-midi jusqu’à neuf heures ; mais on ne pourra entrer dans les salles et cabinets de dépôt que pendant le jour ; jamais il n’y sera porté de feu ni lumière. (art. 13)
En comparaison, la loi de 1979, qui crée une multitude de régimes différents (on y reviendra), paraît bien moins libérale. En réalité, il faut séparer le droit et le fait. Les apparences voudraient qu'on soit passé d'un régime très libéral (archives ouvertes à tous, 1790-1794) à un régime beaucoup plus restrictif (gros délais avant ouverture des archives, 1979).
Le droit et le fait
La première série législative sur les archives (1790-1796) a pratiquement pour seul mérite de créer l'institution ; son existence, en 1790 (et encore, on a vu que dans la pratique, cela remonte à 1789 ; et il est probable que des préoccupations analogues s'étaient manifestées bien avant la Révolution) ; un embryon d'organisation et de centralisation (1794, mais la loi compile beaucoup de pratiques antérieures, par exemple la division entre archives judiciaire et domaniale) ; une certaine précision du réseau national (1796[4]). En effet, la grande loi de 1794 est restée pratiquement sans effet dans trois domaines fondamentaux :
- Le premier, et c'est heureux, la destruction d'une grande partie du fond d'archive hérité de l'Ancien Régime.
- Le deuxième, et c'est malheureux, l'ouverture au public.
- Le troisième, et c'est ambigu, l'intervention du législateur sur la question des archives.
On n'entrera pas ici dans le grand débat qu'est celui du caractère destructeur de la Révolution française et je n'ai pas de temps à perdre à compter les points dans les actions de vandalisme, entre révolutionnaires, contre-révolutionnaires, opportunistes, profiteurs, etc. Ce qui est sûr, c'est que la loi n'a pratiquement pas été appliquée, pour au moins deux raisons : le refus de la part des agents de détruire un grand nombre de pièce, le temps considérable qu'aurait pris le tri programmé. De telle sorte que si un grand nombre de documents ont été perdus au cours de la période, peu de pertes sont réellement dues à la loi de 1794.
En ce qui concerne l'ouverture au public, le site des archives nationales proclame crânement que l'un des principes de la loi de 1794 était "l’établissement de (la) publicité (des archives) en opposition avec la pratique antérieure du secret d’Etat". Michel Duchein[5] souligne que la première vraie salle de consultation fut ouverte en 1842. Par ailleurs, le caractère lacunaire ou inadapté de la loi de 1794 a très probablement laissé à l'administration de très puissantes marges de manoeuvre, permettant de boucler aisément l'accès aux documents. Il est certain que les principes de libre consultation ont reculé progressivement, dans de nombreux domaines. Ainsi, la loi sur l'Etat-civil du 20 septembre 1792 dispose :
Toutes personnes sont autorisées à se faire délivrer des extraits des actes de naissance, mariage et décès; soit sur les registres conservés aux archives des municipalités, soit sur ceux des archives des départements. Les extraits devront être sur papier timbré ; ils ne seront pas sujets au droit d'enregistrement. (Titre II, art. 18)
"Toutes personnes". A l'inverse, le décret 62-921 du 3 août 1962 a considérablement fait reculer cela, ne laissant la consultation des actes complets qu'aux intéressés, à leurs ascendants et descendants (majeurs), ainsi qu'à leurs conjoints. Les dépositaires des registres seront toutefois tenus de délivrer à tout requérant des extraits des actes de naissance et de mariage - mais ne donnant pas toutes les informations. Quand à la consultation des fonds complets, précieux pour l'histoire sérielle, elle est très contrôlée par l'article 8 du décret (version consolidée) :
Les registres de l'état civil datant de moins de cent ans ne peuvent être directement consultés que par les agents de l'Etat habilités à cet effet et les personnes munies d'une autorisation écrite du procureur de la République.
Mais avant de crier au scandale, il convient plus de blâmer l'imprudence des législateurs de 1792, ou de s'interroger sur le modèle de société que génère une telle publicité de l'Etat-civil. Sans même aller jusque là - j'épargne à mon lecteur une énième réflexion sur la liberté des anciens et la liberté des modernes - la simple nécessité de conserver les registres en bon état nécessite un certain contrôle de leur consultation.
Du reste, le décret de 1962 ne prohibe pas totalement la consultation, puisqu'il reste possible de demander une autorisation au procureur de la République. Ce qui montre, du reste, que la question n'est pas tant un problème de loi mais de pratique. Enfin, nous parlons là d'un domaine un peu particulier, l'état-civil (edit: il y avait juste ici une parenthèse fautive : le cas de l'état-civil est prévu dans la loi de 1979, contrairement à ce que j'avais d'abord écrit. Voir billet suivant.).
Ces considérations sur l'état-civil ne sont qu'un exemple. Il y aurait beaucoup à dire, par exemple sur les minutes notariales, mais c'est un très vaste sujet sur lequel je peine à récupérer de la documentation pour l'heure.
Le législateur semble avoir été peu actif entre 1794 et 1979. En fait, il a surtout agi sur des points très techniques ou très précis, ou dans de nombreuses directions, sans reformer de théorie générale. Ainsi, la loi de 1979 abroge toute une série de textes précédents :
1° le décret du 7 septembre 1790 concernant l'organisation et le régime des archives nationales ;
2° La loi du 7 messidor an II concernant l'organisation des archives établies auprès de la représentation nationale ;
3° La loi du 5 brumaire an V qui ordonne la réunion dans les chefs-lieux de département de tous les titres et papiers acquis à la République ;
4° L'article 2 de la loi de finances du 29 décembre 1888, modifié par :
L'article 14 de la loi de finances du 30 avril 1921 ;
L'article premier du décret du 17 juin 1938 portant relèvement du tarif des expéditions authentiques et des moulages de sceaux des archives ;
L'article 125 de la loi de finances n° 45-195 du 31 décembre 1945 ;
L'article 29 de la loi de finances n° 48-1516 du 26 septembre 1948 ;
L'article 7 de la loi n° 51-630 du 24 mai 1951 relative au développement des crédits affectés aux dépenses de fonctionnement des services civils pour l'exercice 1951 (éducation nationale) ;
5° L'article 45 de la loi de finances du 31 juillet 1920, modifié par :
L'article 40 de la loi de finances du 30 décembre 1928 ;
L'article 2 du décret du 17 juin 1938 précité ;
L'article 126 de la loi de finances n° 45-195 du 31 décembre 1945 ;
L'article 30 de la loi de finances n° 48-1516 du 26 septembre 1948 ;
L'article 8 de la loi n° 51-630 du 24 mai 1951 précitée.
6° La loi du 14 mars 1928 relative au dépôt facultatif, dans les archives nationales et départementales, des actes de plus de cent vingt-cinq ans de date, conservés dans les études de notaires ;
7° Le décret du 17 juin 1938 relatif au classement des documents d'archives privées, pris en application de la loi du 13 avril 1938 sur le redressement financier ;
8° L'article 9 de la loi n° 51-630 du 24 mai 1951 relative au développement des crédits ouverts aux dépenses de fonctionnement des services civils pour l'exercice 1951 (éducation nationale) ;
et plus généralement toutes dispositions contraires à la présente loi. (art. 33)
Ce qui fait malgré tout un certain nombre de dispositions, ici globalement législative (la majorité de ces textes étant indisponibles en ligne, j'abandonne pour l'heure toute volonté de voire un peu l'évolution de tout cela). La question qu'on peut se poser, c'est de savoir si la loi de 1979 n'est pas, grosso modo, une loi de codification d'un grand nombre de pratiques de faits, ou une véritable avancée. N'étant vraiment pas spécialiste de ces questions, je laisse tout cela en suspens pour l'heure. Je parierais volontiers pour dire que ce doit être un peu des deux.
Par ailleurs, l'absence du législateur est surtout flagrante par rapport à la place considérable qu'il prenait, via le comité des archives, dans la loi de 1794. L'effacement de cette fonction parlementaire est assez frappante. De même, l'activité d'archiviste prévue par la loi de 1790 créait plus un "garde des sceaux parlementaires", républicanisant la fonction instituée par Philippe Auguste en 1203. Il y a eu une espèce de séparation, ici, et une autonomisation des archives qui relève peut-être plus de la science administrative que l'histoire, mais qui n'est pas sans intérêt.
On le voit, ces questions sont assez vastes, et nous avons plus esquissé des éléments de réponse qu'écrit une véritable histoire des archives (du reste, il vaut mieux laisser une telle entreprise aux spécialistes de l'archivistique).
De toute façon, ce qui nous intéresse, c'est tout de même le débat contemporain. Mais je pense pouvoir formuler une hypothèse : la protection des archives et l'intérêt historique qui leur est reconnu est plus tributaire d'une action interne à l'administration que de l'action du législateur, au moins avant 1979. (Hypothèse qui devrait être examinée à la lumière de la politique de l'Empire sur cette question, et d'une meilleure connaissance des archivistes de l'époque - là, je serais intéressé d'avoir l'avis d'un chartiste, mais je doute qu'il en traîne par ici, ce blog n'est pas assez sérieux pour leur admirable érudition - encore que les chartistes peuvent faire preuve d'humour, voire cette compilation de perles).
Ceci nous a un peu éloigné du débat sur le PLRA contemporain. Ce qu'il nous faudra examiner de près la prochaine fois.